ירידת ערך עקב חוסר אכיפה של רשות מקומית בעבירות בנייה

התמודדות עם מפגעים וירידת ערך במקרקעין מצד שלישי

אזרחים רבים רוכשים נכס מתוך הסתמכות על תוכניות בניין העיר, מתוך ציפייה ליהנות למשל מקרבה לשטח ציבורי פתוח וירוק.

לא פעם, המציאות טופחת על הפנים כאשר גורם כלשהו פולש לאותו שטח ציבורי, ומקים בו מבנה ללא היתר כדין אשר גורם למטרד או חוסם את הנוף.

האינסטינקט של בעלי הנכסים הנפגעים הוא לדרוש מהרשות המקומית לאכוף את החוק, וכאשר הרשות מתמהמהת, או מגיעה להסדרי פשרה שאינם משביעי רצון, תיתכן נטייה לתבוע את הרשות בנזיקין בגין רשלנות וירידת ערך הנכס.

באירועים שנדונו בבתי המשפט לדוגמה, ניתן לראות מגמה של צמצום משמעותי באפשרות לתבוע רשויות בגין מחדלי פיקוח ואכיפה.

בחירת מסלול משפטי מתאים עשוי להתברר כבחירה או בכי רע, כפי שיתבהר במאמר להלן, ישנה משמעות רבה לפעולה ולמסלול המשפטי בו בוחרים מראשית הדרך.

המאמר שלהן עוסק באירוע משפטי ככלי כדוגמה אשר נדון בפסיקה, כמו אירועים אחרים בפסקי דין שונים, אם כי בקווים מנחים וכלליים, בניתוח האירועים, השאלות המשפטיות, ההכרעות ותובנות לדרך.

הדילמה בבחירת המסלול המשפטי

במקרים טיפוסיים המגיעים לפתחן של הערכאות המשפטיות, המסכת העובדתית מתחילה לעיתים קרובות ברכישת נכס מגורים שגובל בשטח המיועד לרווחת הציבור, מתוך ציפייה טבעית והסתמכות על תוכניות התכנון והבניה המקוריות.

בשלב מסוים, מתרחשת פלישה של גורם שלישי אל אותו שטח ציבורי, המלווה בבניה ללא היתר, לעיתים אף בצמוד ממש לקו הגבול של הנכס הפרטי תוך יצירת מטרד משמעותי.

כאשר פניות לרשות המקומית אינן מניבות פרי, או מסתיימות בהסדרי פשרה משפטיים שמותירים חלק ניכר מהבניה העבריינית על תילה, הבעלים של הנכס הפרטי מוצא את עצמו מול דילמה משפטית מורכבת הנוגעת לאופן הפעולה הראוי.

המסלול הראשון שעומד בפני הנפגע, אשר לעיתים נראה כברירת המחדל הקלה או המשתלמת ביותר, הוא הגשת תביעת נזיקין עקיפה נגד הרשות המקומית בגין רשלנות באי אכיפה, בציפייה לקבלת פיצוי על ירידת ערך הנכס מתוך הקופה הציבורית.

עם זאת, קיימים מסלולים משפטיים חלופיים וישירים הרבה יותר, שפעמים רבות מתגלים כאפקטיביים ונכונים יותר מבחינה משפטית, וחשוב לשקול אותם כבר בתחילת הדרך.

מסלול מרכזי אחד הוא פנייה לאפיק של סעד מנהלי, במסגרתו יכול האזרח להגיש עתירה מנהלית בזמן אמת, אשר נועדה לחייב את הרשות המקומית או את הוועדה לתכנון ובניה להפעיל את סמכויות האכיפה המוקנות להן בחוק ללא דיחוי.

מסלול משמעותי וטבעי נוסף הוא הגשת תביעה אזרחית ישירה נגד הגורם המעוול, כלומר אותו אדם או גוף שפלש ובנה שלא כדין בשטח הציבורי וגרם לנזק.

בתביעה ישירה מעין זו, עומדות לרשות התובע עילות משפטיות מובהקות כגון מטרד ליחיד, הסגת גבול, או פגיעה בפרטיות, המאפשרות לדרוש מבית המשפט להורות באופן מעשי על סילוק היד של הפולש, הריסת המבנה, ופיצוי ישיר על עוגמת הנפש.

הבחירה בין המסלולים הללו היא הרת גורל להצלחת התיק, שכן בתי המשפט עשויים לבחון בקפידה את 'הדרך' בה הלך התובע או העותר, האם כדוגמא מיצה את האפיק המנהלי או הישיר, בטרם הפנה את חיציו כלפי הרשות המקומית בתביעת נזיקין מאוחרת.

שכן ככלל, הטלת אחריות נזיקית על רשות מקומית הינה בעלת משמעויות חברתיות, ציבוריות וכלכליות הרות גורל, לא בכדי, בתי המשפט יבחנו לעומק את משמעותן הרוחבית של החלטות והכרות בתיקים מסוג זה ובאחריות כלפי רשויות מקומיות ובכלל.

חוסר האונים ונקודת השבר: פשרה שנעשית מעל גבו של האזרח

במקרים רבים, נקודת השבר המשמעותית ביותר עבור בעל הנכס אינה מתרחשת בעצם הפלישה הראשונית, אלא דווקא באופן המתסכל שבו הרשות הרלוונטית בוחרת לסיים את הסכסוך.

לאחר מאבק ממושך, פניות חוזרות ונשנות לרשויות האכיפה ותחושה שסוף סוף גלגלי הצדק מתחילים לנוע, הרשות אכן עשויה לנקוט בצעד אופרטיבי ולהוציא צו הריסה מנהלי או שיפוטי נגד המבנה הלא חוקי.

בשלב זה, האזרח הנפגע נושם לרווחה, מתוך אמונה שלמה כי החוק סוף סוף ייאכף במלואו, השטח הציבורי יוחזר לייעודו המקורי כפי שהובטח בתוכניות, והמטרד שפגע באיכות חייו יסולק לצמיתות.

אולם, או אז עשויה להתרחש תפנית מורכבת בעלילה, כאשר בין כותלי בית המשפט או בחדרי דיונים סגורים, מתנהל משא ומתן משפטי שהאזרח השכן, ולמעשה הנפגע, כלל אינו צד לו.

הרשות והגורם המפר מגיעים להסדר, שבמסגרתו מתגבשת פשרה המבטלת או מצמצמת משמעותית את צו ההריסה, וזאת לרוב בשל שיקולים של חסכון במשאבים, קשיים ראייתיים להוכחת מועד הפלישה, או טענות להתיישנות.

האזרח מגלה בדיעבד כי התקבלה החלטה הרת גורל שמשפיעה ישירות על שגרת חייו ועל ערך הקניין שלו, וזאת לחלוטין מעל גבו ובלי שניתנה לו ההזדמנות להתנגד.

ההבנה כי הרשות העדיפה להתפשר עם העבריין במקום למצות את הדין, תוך הותרת חלק ניכר מהבניה הלא חוקית על תילה, מייצרת אצל הנפגע תחושת נטישה מצד המערכת שאמורה הייתה להגן עליו.

התסכול העמוק וחוסר האונים אל מול פשרה שנתפרה "מעל לראשו", הם לרוב הזרז המרכזי שדוחף את בעל הנכס לצאת למאבק משפטי מחודש, ולנסות להיפרע מהרשות עצמה באמצעות הגשת תביעת נזיקין על הנזק הכלכלי שנגרם לו.

השאלות המשפטיות המרכזיות שעומדות להכרעה

לאור התנגשות האינטרסים המובהקת בין תחושת הצדק של האזרח לבין אילוצי המערכת הציבורית, מקרים מסוג זה מציפים שורה של שאלות משפטיות כבדות משקל.

השאלה הראשונה והבסיסית ביותר עוסקת בעצם קיומה של חובת זהירות, מושגית וקונקרטית, מצד הרשות המקומית או הוועדה לתכנון ובניה כלפי השכן הנפגע.

במילים אחרות, האם ניתן לראות בעירייה כמי שחבה בנזיקין כלפי בעל נכס, רק משום שלא הפעילה מספיק משאבים כדי לאכוף את דיני התכנון והבניה כלפי שכן עבריין?

שאלה קריטית נוספת נוגעת לגבולות ההתערבות של המשפט האזרחי והנזיקי בהחלטות מנהליות, ובפרט בהסדרי פשרה שקיבלו תוקף של פסק דין.

האם אזרח, שכלל לא היה צד לאותו הליך משפטי בין העירייה לפולש, רשאי לתקוף בדיעבד את שיקול הדעת של הרשות, ולטעון כי עצם ההסכמה לפשרה וויתור על הריסה מלאה מהווים רשלנות המזכה אותו בפיצוי כספי?

לצד זאת, עולה סוגיית "המסלול החסום" ושינוי הייעוד דה-פקטו. כאשר הרשות מאפשרת הלכה למעשה שימוש חורג בשטח ציבורי מבלי לשנות את ייעודו באופן רשמי בתוכניות, היא למעשה מונעת מהאזרח לתבוע ירידת ערך במסלול הרגיל והמוכר של דיני התכנון והבניה.

האם בסיטואציה כזו, שבה דרך המלך חסומה, נכון יהיה לאפשר לנפגע לעקוף את המגבלה ולדרוש את הפיצוי על אובדן הערך דרך העוולות הכלליות של פקודת הנזיקין?

לבסוף, מרחפת מעל התיקים הללו שאלת מרוץ ההתיישנות, במיוחד בסיטואציות של מטרד מתמשך ו"פלישה זוחלת" לאורך שנים.

בתי המשפט נדרשים להכריע מתי בדיוק נולדת עילת התביעה של האזרח כלפי הרשות , האם במועד שבו הבחין לראשונה בפלישה ובעבירות הבניה, או שמא ביום שבו הרשות המקומית הרימה ידיים, חתמה על הסכם הפשרה מול העבריין, והכשירה את המצב בשטח הלכה למעשה?

הגישה המרחיבה: הכרעת הערכאה הדיונית (בית משפט השלום)

כאשר סוגיות מעין אלו מגיעות לפתחה של הערכאה הדיונית, אנו עדים לעיתים לגישה משפטית המבקשת להיטיב עם האזרח הקטן אשר נפגע ממחדלי הרשות בהפעלת סמכויותיה.

במקרה מובהק שנדון בבית משפט השלום, בחר בית המשפט לקבל את תביעת הנזיקין של בעלי הנכסים, וחייב את הרשות המקומית בפיצוי כספי כבד של מאות אלפי שקלים בגין ירידת הערך שנגרמה לדירתם.

בית המשפט ביסס את הכרעתו על הקביעה כי הרשות המקומית הפרה את חובת הזהירות המושגית והקונקרטית שלה כלפי התושבים, בכך שאפשרה במעשיה או במחדליה את בנייתו של המבנה הלא חוקי על השטח הציבורי ואף את התיישנותה לכאורה של בניה זו.

הנימוק המרכזי והמעניין ביותר של הערכאה הדיונית עסק במושג של "שינוי ייעוד דה-פקטו".

נקבע כי כאשר הרשות משלימה עם המצב בשטח ומותירה מבנה על שטח שאמור היה להיות ירוק ופתוח, היא משנה הלכה למעשה את אופי הקרקע, וזאת מבלי להעביר החלטה רשמית של שינוי ייעוד.

השלכה דרמטית של מחדל זה היא חסימת דרכו המשפטית המקובלת של האזרח: מאחר שלא בוצע שינוי ייעוד תכנוני רשמי לקרקע, נמנעת מהשכן האפשרות השגרתית להגיש תביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה.

לפיכך, כך סבר בית משפט השלום, משהרשות חסמה את "דרך המלך" המנהלית לקבלת פיצוי, מן הראוי לפתוח בפני האזרח את המסלול הנזיקי, ולחייב את העירייה לפצותו על נזקיו.

המהפך בערכאת הערעור: צמצום דרמטי של האחריות הנזיקית

כאשר סוגיות מסוג זה מגיעות לפתחן של ערכאות הערעור, בתיקים שונים ניתן ללמוד אודות שינוי מגמה חד, אשר הופך לחלוטין את התמונה המשפטית וסוגר את הדלת בפני תביעות מסוג זה או לפחות מצמצם אותן באופן משמעותי.

בפסק דין מנחה של בית המשפט המחוזי שדן בסוגיה בתיק שכזה, הפך הרכב השופטים לחלוטין את החלטת הערכאה הדיונית, דחה את תביעת הנזיקין נגד הרשות המקומית וביטל את הפיצוי הכספי שנפסק.

ראשית, ערכאת הערעור קבעה כי תביעות מסוג זה חשופות לטענת התיישנות מחמירה.

בית המשפט הבהיר כי מרוץ ההתיישנות מתחיל במועד שבו עילת התביעה נולדה והייתה ידועה לאזרח, כלומר בעת שהחלה הפלישה והוקם המבנה הלא חוקי ולא במועד המאוחר שבו הרשות הגיעה להסכם פשרה עם ''העבריין'' הנטען.

הקביעה המרכזית והחשובה ביותר של ערכאת הערעור הייתה צמצום הגישה המרחיבה בנוגע לאחריות רשויות.

נקבע כי הטלת אחריות בנזיקין על רשות שלטונית בגין מעשים או מחדלים של פיקוח ואכיפה אינה הכלל, אלא צריכה להישמר למקרים חריגים ונדירים בלבד, בית השמפט הדגיש כי בחירתו של אזרח לתבוע את ה"כיס העמוק" של העירייה במקום לתבוע ישירות את השכן שהפר את החוק בפועל, אינה נופלת בשום צורה לגדר אותם מקרים נדירים המצדיקים פיצוי מהקופה הציבורית.

יתרה מכך, בית המשפט העניק משקל רב למושג המשפטי של "חזקת התקינות המנהלית".

נקבע שכאשר הרשות כן פועלת בצורה פוזיטיבית, למשל על ידי הוצאת צו הריסה וניהול הליך משפטי נגד הפולש, אין לראות בכך רשלנות רק משום שההליך הסתיים בפשרה שקיבלה תוקף של פסק דין.

ערכאת הערעור סירבה לשים עצמה בנעלי הרשות וסירבה להתערב בשיקול הדעת המנהלי שלה, מתוך הבנה כי במציאות שבה ישנם משאבים מוגבלים, הרשות רשאית לקבוע סדרי עדיפויות באכיפה, ופשרה משפטית סבירה אינה חושפת אותה אוטומטית לתביעות נזיקין מצד צדדים שלישיים מאוכזבים.

תובנות, טיפים ודרך המלך

המסלול המשפטי שנסלל בפסיקה העדכנית מעביר מסר ברור לאזרח שנפגע מעבירות בניה של אחרים, אל תמתינו לפיצוי מהקופה הציבורית לאחר מעשה, אלא פעלו באופן אקטיבי וממוקד כבר בתחילת הדרך.

הניסיון "לשבת על הגדר", לתת למטרד להצטבר ולתבוע את העירייה או רשות סטטורית בדיעבד על רשלנות, עלול להתברר כאסטרטגיה מורכבת, בעייתית ואף מועדת לכישלון ככלל.

דרך המלך שעל כל נפגע לאמץ כוללת בראש ובראשונה הגשת הליך ישיר נגד המעוול עצמו הפולש או בונה המבנה הלא חוקי שכן הוא הגורם הישיר לנזק, והוא הכתובת הנכונה לסעדים של הריסה, סילוק יד ופיצויים, לרבות מהירות תגובה כגון הגשת צו מניעה זמני במעמד צד אחד.

במידה והרשות המקומית מתנהלת בעצלתיים ואינה מפעילה את סמכויות האכיפה שלה, הכלי האפקטיבי שיכול לסייע הינו מסלול עתירה מנהלית בזמן אמת, המכוונת לחייב את הרשות לפעול, ולא תביעת נזיקין שמתגלגלת שנים ובדיעבד בבתי המשפט.

הסכמי פשרה הנחתמים גם בהליכים של עבירות בנייה ובכלל, הם מציאות כואבת אך קיימת, לכן, חשוב להבין שברגע שהסדר פשרה מקבל תוקף של פסק דין, קשה מאוד לתקוף אותו בדיעבד בתביעה אזרחית, ובית המשפט לא ימהר להתערב בשיקול הדעת המנהלי של הרשות.

לפני שיוצאים למאבק משפטי, נדרש תכנון אסטרטגי קפדני: חשוב לבחון היטב את מועדי התיישנות התביעה, להימנע מליצור מצגים של ויתור על טענות, ולהבין אילו סעדים עומדים לרשותכם בכל שלב.

עוגמת נפש, זמן ואובדן משאבים יקרים יכולים להיחסך במידה רבה באמצעות ייעוץ משפטי מקדים ומקצועי, שיסייע לנתב את המאמצים למסלול המשפטי היעיל ביותר, ולא להליכי סרק שסופם דחייה.

לבסוף, זכרו כי המשפט בישראל מציב גבולות ברורים לאחריות רשויות השלטון; הבנת הגבולות הללו תאפשר לכם להגן על ערך הנכס ועל איכות חייכם בצורה נבונה, מושכלת ומקצועית ומבעוד מועד, שכן מניעה ככלל, יעילה עשרת מונים מחיפוש תרופות בדיעבד.

האמור אינו מהווה ייעוץ משפטי או תחליף לייעוץ פרטני